“Постійні переговори”: нова інституційна реформа
Внутрішня реформа Єврокомісії і реформа методів діяльності Євросоюзу хоча і необхідні, їх замало для забезпечення ефективності й повної легітимності завтрашнього Євросоюзу. Справді, необхідні інші інституційні реформи, які стосуються Ради, Єврокомісії і, в ширшому плані, процесу прийняття рішення в розширеному Євросоюзі (від 25 до ЗО держав-членів).
Теперішня система не працює задовільно й справді перебував на межі власних можливостей. Можна впевнено сказати, що вона не зможе Гарантувати доброго функціонування розширеного Євросоюзу.Як підготувати інституції до розширення Євросоюзу? Амстердамська угода не запропонувала жодного розв’язання фундаментальних інституційних проблем. Крім раціоналізації процедур прийняття рішення та стосунків з громадянами, про що вже сказано, деякі покращення були запроваджені лише в галузі повноважень Суду ЄС (вільне переміщення осіб, цивільна процедура, імміграція, бюджетні витрати на зовнішньополітичну діяльність, на поліцію та внутрішню безпеку, факультативна компетенція в карній та поліційній галузях). Також була підсилена, по-перше, роль Суду ЄС через розширення його діяльності й сфер, що підлягають його контролю; роль Регіонального комітету, думку якого тепер обов’язково враховують, хоча вона й не є зобов’язальною, та роль Економічного й соціального комітету.
Але інституційний протокол Амстердамської угоди просто відклав розв’язання головного вузла інституційних проблем, записавши в рішеннях, що “принаймні за рік до того, як кількість держав-членів має перевищити 20, має бути скликана конференція представників урядів держав-членів, з метою переходу до глобального перегляду положень угод щодо складу й функціонування цих інституцій”. Передбачено, крім того, що принцип “принаймні один комісар від держави-члена” діятиме до дати набуття чинності першого додатку, водночас зі скасуванням положення про призначення двох комісарів від більших держав, за умови, що це скасування буде компенсоване переглядом системи голосування в Європейській Раді (або нова норма пропор ційності, або подвійна більшість при голосуванні кількості дер жав-членів і кількості представлених громадян)
Щодо рівноваги між малими й великими державами, системи голосування в Раді, кількості комісарів, повноважень Європарламенту — з цих фундаментальних питань в Амстердамі голови держав і урядів не побажали висловитися Тут ідеться про питання не технічні, а високополітичні, від яких, без жод ного перебільшення, залежить майбутнє Європи
Рівновага між малими й великими державами завжди базу валася на переконанні, що інтересам Співтовариства відповідає надання малим державам ролі в економіці й політиці дещо знач нішої, порівняно з їхньою демографічною вагою Цей компроміс відтепер ставиться під сумнів Головна проблема полягає в тому, що в розширеному Союзі малі держави могли б стати більшістю Отже, можна передбачити ситуації, коли кількісна більшість держав, яка представляє менше 50% громадян Євросоюзу, дик туватиме власну волю меншості держав, які представляють більшість громадян Взагалі юридична штучність рівноправності держав може призвести до рішень, де більшість держав не від повідає більшості громадян
Далі постає питання про розширення кола голосування ква ліфікованою більшістю Як приклад, варто нагадати, що всі рі шення в податковій галузі ухвалюються одностайно в Союзі держав, які відтепер прийняли спільну валюту й намагаються покращити координацію відповідної економічної політики При цьому в першому стовпі всі рішення ухвалюються кваліфікова ною більшістю через процедуру спільного прийняття рішень з Парламентом у тому разі, коли йдеться про рамкове законо давство принципів і напрямків, що дозволяє уникнути “осус пільнені” парламентської діяльності
Кваліфікована більшість має бути поширена й на другий стовп Після прийняття основних напрямків зовнішньої політики
одностайним голосуванням всі рішення та специфічніші види діяльності ставляться на голосування кваліфікованою більшістю.
Усі питання третього стовпа, які безпосередньо стосуються життя й безпеки усіх європейських громадян, мають бути “комунітаризовані”, тобто підпорядковані процедурам першого стовпа. Парламентський контроль мав би поширитися й на діяльність Євросоюзу в галузі зовнішньої політики та правосуддя й внутрішніх справ. Нарешті, Європарламент мав би здобути рівні права в галузі бюджету як для обов’язкових витрат, так і для необов’язкових, — не без збереження специфічного категоричного втручання в окремих випадках.Питання про голосування кваліфікованою більшістю пов’язане з роллю Ради міністрів. Як сказано, основні політичні напрямки Євросоюзу визначають голови держав і урядів та Президент Єврокомісії. Враховуючи піднесення важливості Європейського Парламенту, можна було б передусім передбачити й активнішу участь Президента Європейського Парламенту в Європейській Раді. Крім того, із запровадженням процедури спільного прийняття рішень Рада міністрів відтепер діє як друга законодавча палата, разом з Європейським Парламентом. У такому разі необхідно переглянути також і їхнє функціонування24.
Щодо стосунків між Радою та Комісією, слід також розглянути питання про можливість Ради перевіряти Комісію, аби врівноважити теперішнє становище, коли лише Європарламент має таке право2/
Що стосується Єврокомісії, слід підкреслити, що при збереженні теперішньої системи (навіть за відмови призначати по два комісари від великих держав) наявна тенденція обмежити виконавчу владу 28 або ЗО членами. Скажуть, нічого дивного, як згадати, що деякі національні уряди спромоглися мати навіть понад ЗО міністрів кожен. Однак у випадку Єврокомісії цей вузол міг би бути розв’язаний, адже утримувати ЗО комісарів без відповідного збільшення повноважень Єврокомісії і без будь- якої диференціації між ними могло б призвести до подальшого подрібнення влади та штучного розподілу портфелів. З іншого боку, зі стратегічних міркувань, з огляду на те, що національна громадська думка, особливо в невеликих країнах, вбачає в комісарі власного представника в Європі, було б дуже важко переконати окремі держави відмовитися від призначення комісара.
Прийнятний компроміс міг би полягати в запровадженні відмінності між комісарами, так само, як це відбувається на національному рівні між міністрами та їхніми заступниками, — ця відмінність може бути формалізованою або стати звичайним критерієм для надання портфелів Президентом Єврокомісії. Можна було б наполягати і на вже схваленій Проді ідеї надавати координаційні функції специфічних галузей певному комісарові, під керівництвом і координацією якого мали б діяти комісари, відповідальні за окремі сектори. Крім того, було б необхідно розвинути далі нові характеристики Єврокомісії в напрямку як Парламенту, так і Президентства. Тобто можна було б поєднати європейські вибори з попереднім висуненням кандидатур комісарів урядами, подбавши за потреби, щоб кандидати на посаду комісара балотувалися на європейських виборах й одержували в такий спосіб народний мандат.Окрім міжінституційних відносин, виникають також інші загальні проблеми. Як згадано, розглядається можливість і політична доцільність26 ухвалення Європейської Конституції. Думки щодо цього дуже різноманітні. Безперечно, то був би важливий політичний акт: це символічно означало б усвідомлення еволюції системи Співтовариства та її впливу на життя громадян і стало б вихідним пунктом для нової фази розвитку системи. Хартія Європейського Союзу з фундаментальних прав, проголошена на Ніццькому саміті, є для деяких спостерігачів кроком до створення європейського конституційного документа, який містить саме базові політичні принципи, фундаментальні права й загальні норми функціонування інституцій27. Можна було подумати і про рішення Ради, яке встановило б основні напрями для укладання конституційного документа з боку Європейського Парламенту, що їх можна було б потім передати на обговорення й ратифікацію з боку національних парламентів.
Такий документ сприяв би легітимації та спрощенню сис теми, що спирається на численні компроміси й ‘конструктивні двозначності” Фундаментальна хартія могла б визначити конк ретніше процедури Євросоюзу й природу його зв’язків з держа вами членами
В цілому слід опрацювати певне рішення для виходу з тепе ранньої кризи системи, переглянувши функціонування різних інституцій, відносин між ними та громадянами, як і самі підстави існування Євросоюзу
Дуже цікава спроба реорганізувати й спростити угоди “на постійному праві” була здійснена Європейським ушверситетсь ким іститутом у Ф’єзоле який на замовлення Комісії Проді опрацював текст 95 статей з головними напрямками й принци пами устрою Співтовариства28