Краткий исторический экскурс

Для более глубокого понимания сути намеченных изменений рассмотрим историю реформирования бюджетного сектора. В ней можно выделить следующие вехи (см. рис. 1).

Первая — 01.01.2000 (вступление в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Вторая — 03.11.2006 (принятие Федерального закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»).

Третья — 08.05.2010 (принятие Федерального закона № 83-ФЗ).

До вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) деятельность государственных и муниципальных учреждений (далее — учреждения) регулировалась Гражданским кодексом Российской Федерации (далее — ГК РФ) и отраслевым законодательством.

ГК РФ определял (и сегодня определяет) понятие учреждения как формы некоммерческой организации (пункт 1 статьи 120) и правовые основы его функционирования. Пунктом 2 статьи 298 ГК РФ в его первоначальной редакции предусматривалось, что если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. При этом ГК РФ не предъявлял каких-либо особых требований к государственным или муниципальным учреждениям в части использования средств, полученных от приносящей доход деятельности.

Отраслевое законодательство нередко предусматривало еще большую (по сравнению с гражданским) свободу государственных и муниципальных учреждений в распоряжении средствами, полученными из внебюджетных источников. Так, пунктом 7 статьи 39 Федерального закона от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»[1] устанавливалось, что образовательному учреждению (в том числе государственному и муниципальному) принадлежит право собственности на денежные средства, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, а также на доходы от его собственной деятельности.

Одной из основных новаций БК РФ стало изменение статуса внебюджетных доходов учреждения. В соответствии с пунктом 2 статьи 42 БК РФ (в его первоначальной редакции) эти доходы после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения[2] (далее — БУ) и отражаются в доходах соответствующего бюджета.

Указанное изменение явилось предпосылкой усиления государственного контроля использования БУ средств, полученных им из внебюджетных источников. Это, действительно, была лишь предпосылка, поскольку в то же время абзацем вторым пункта 6 статьи 161 БК РФ предусматривалась самостоятельность БУ в использовании таких средств.

Таким образом, была четко определена позиция государства в отношении БУ: неся субсидиарную ответственность по его обязательствам, государство вполне обоснованно намеревалось контролировать его расходы.

Вместе с тем под наименованием «бюджетное учреждение» были объединены существенно различающиеся по характеру и условиям деятельности организации, обладающие разным экономическим и управленческим потенциалом, нуждающиеся для обеспечения высокого качества и эффективности их работы в существенно разных уровнях хозяйственной самостоятельности. С одной стороны, это, например, сельские школы, а с другой — крупные многопрофильные вузы, действующие в условиях жесткой конкуренции со стороны не только отечественных, но и зарубежных научно-образовательных центров. При этом следует отметить, что в 1990-е годы во многих из них появились экономически грамотные и инициативные управленческие команды, продемонстрировавшие способность эффективно работать в условиях широкой хозяйственной самостоятельности.

В качестве решения возникшей проблемы была определена реструктуризация бюджетного сектора, преобразование части БУ в некоммерческие организации других форм или типов[3].

Вопрос о необходимости такой реструктуризации был впервые поставлен в плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000—2001 гг.

Во исполнение названных документов была начата работа по созданию необходимой нормативно-правовой базы. Ее промежуточным результатом стало принятие 03.11.2006 Федерального закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — ФЗ «Об автономных учреждениях»), которым был введен еще один (наряду с БУ) тип учреждения — автономное учреждение (далее — АУ). Следует отметить, что в ходе подготовки указанный закон прошел широкое общественное обсуждение. Наиболее активную роль в нем сыграли Союз театральных деятелей Российской Федерации, Российский союз ректоров и Профсоюз работников народного образования и науки Российской Федерации.

С принятием названного закона была создана правовая «ниша» для существенного повышения экономической самостоятельности части учреждений. Для других же необходимо было привести их права в соответствие с ответственностью по их обязательствам, которая распределялась между самими учреждениями и их учредителями (субсидиарная ответственность учредителя по обязательствам учреждения).

Данная задача была решена с принятием Федерального закона № 83-ФЗ, которым:

1. введен еще один тип учреждения — казенное учреждение (далее — КУ), финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется в рамках бюджетной сметы, а его хозяйственная самостоятельность весьма ограничена. Указанная ограниченность выражается, прежде всего, в отсутствии у КУ права распоряжения средствами, полученными из внебюджетных источников. Такие средства поступают в соответствующий бюджет. При этом для КУ предусмотрена субсидиарная ответственность учредителя по его обязательствам;
2. существенно повышен уровень экономической самостоятельности БУ при одновременном повышении уровня его эконо-

1. Федеральный закон № 83-ФЗ в системе правового регулирования создания и деятельности государственных и муниципальных учреждений

I этап: вступление в действие БКРФ

II этап: принятие ФЗ «Об автономных учреждениях»

Возможная перспектива

Оплата

услуг

Грант

gt;

Ваучер

Полис

ОМС

Публично

правовое

образование

Публично

правовое

образование

Публично

правовое

образование

в

I

а

в

I

а

в

I

а

в

I

а

Субсидии —> АУ

Ў

БУ

Ў

КУ

Ў

БУ

I I Публично-правовое образование БУ Бюджетное учреждение АУ Автономное учреждение КУ Казенное учреждение

Рис.

Более точным будет говорить об этапах формирования законодательной базы такого реформирования.

Субсидии —> БУ

Субсидии —> АУ

III этап: принятие 83-ФЗ

т

КУ

Публично

правовое

образование

мической ответственности. Для «нового» БУ не предусмотрена субсидиарная ответственность учредителя по его обязательствам.

Итак, в результате многоэтапной работы, завершившейся принятием Федерального закона № 83-ФЗ (рис. 1), создана законодательная база, предусматривающая принципиально новые структуру и механизмы функционирования сектора государственных и муниципальных учреждений.

Принятые новации обеспечивают:

• возможность гибкого выбора экономического механизма финансового обеспечения деятельности учреждения применительно к характеру и условиям этой деятельности;
• переход для АУ и БУ (они предположительно составят большинство учреждений) от финансового обеспечения их содержания к финансовому обеспечению оказываемых ими услуг (выполняемых работ).